L'édit de Blois de janvier 1552 réunit les fonctions de trésorier de France et de général des finances en une charge unique et institue un trésorier général dans chacune des généralités, dont celles de Montpellier et de Toulouse. Les trésoriers généraux exercent chacun leurs fonctions dans un cadre nouveau, le bureau des finances, qui connaît assez rapidement de multiples changements. La Cour des aides et la Chambre des comptes ont désormais en face d'elles une institution qui leur fait pendant, d'où de nombreuses frictions.
Chaque bureau des finances est constitué, au début du XVIIe siècle, d'un premier président, de présidents et de trésoriers généraux de France, d'un avocat, d'un procureur du Roi et de commissaires ; il exerce des attributions administratives, financières et judiciaires.
Les trésoriers généraux des finances ou trésoriers de France sont ordonnateurs des revenus royaux dans la généralité et contrôlent les opérations des comptables. Comme toutes les compagnies, ils doivent enregistrer les actes royaux et recevoir les nouveaux officiers.
L'activité d'un bureau des finances s'exerce dans trois grands secteurs : le domaine du roi, les impositions et enfin, la voirie. Le pouvoir de juridiction, qui n'apparait qu'à partir de 1627, ne s'applique en revanche qu'au domaine et à la voirie.
Les bureaux des finances disparaissent à la Révolution, en vertu de la loi sur l'organisation judiciaire des 16-24 août 1790.
Compétences liées au domaine du roi
Au cours du XVIe siècle, les trésoriers de France se substituent peu à peu aux baillis et sénéchaux pour la gestion du domaine royal. Il convient de distinguer au sein du domaine royal, le domaine corporel, composé des terres et biens immeubles appartenant en propre à la couronne (dont les bureaux des finances doivent en premier lieu assurer la conservation et l'exploitation), du domaine incorporel, constitué des droits de toute nature perçus par le roi en sa qualité de souverain et de seigneur, dont ils doivent veiller à la perception.
Les bureaux des finances reçoivent également les fois et hommages, ainsi que les aveux des fiefs relevant du roi, à l'exception des aveux des fiefs titrés qui sont portés aux chambres des comptes.
La conservation du domaine
Les opérations générales de vérification des titres sur le domaine royal permettent de connaître à tout moment la consistance exacte du domaine et de savoir entre quelles mains il se trouve, dans le but de pouvoir réclamer au détenteur l'exécution de ses obligations. Pour ce faire, les trésoriers enregistrent des contrats d'engagements ou de concessions du domaine.
En principe, le domaine de la couronne est sacré et inaliénable en raison de sa nature, différente des domaines féodaux. L'édit de Moulins de 1566 confirme l'inaliénabilité du domaine pour ce qui concerne le domaine fixe. Le domaine casuel, composé des biens acquis par le roi au cours de son règne, peut être aliéné pour une durée de 10 ans avant d'être intégré au domaine fixe. Toutefois, des aliénations du domaine fixe peuvent être consenties, dans deux cas : l'apanage et l'engagement.
L'apanage est une portion du domaine royal que le roi accorde à ses fils puinés ou à ses frères. L'apanagiste n'est pas un vrai propriétaire et il ne doit être regardé que comme un usufruitier. Le roi se réserve toutefois les droits régaliens sur l'apanage : droit de monnaie, impôts, régale, aubaine. Les terres concédées en apanages doivent toujours retourner à la couronne au cas où l'apanagiste mourrait sans descendance mâle.
L'engagement est employé, en cas de guerre, pour subvenir à des nécessités financières impérieuses. Dans ce cas, un créancier (l'engagiste) reçoit provisoirement une partie du domaine dont le roi se réserve une faculté perpétuelle de rachat. Les trésoriers doivent garantir le respect des règles qui régissent l'engagement et prendre garde que les droits fonciers dépendant de ces apanages ne soient perdus.
- Le contrôle des agents domaniaux par les trésoriers
Les receveurs particuliers, le receveur général et les contrôleurs prêtent serment devant les trésoriers et font enregistrer leurs lettres de provisions. Les receveurs présentent et affirment leurs comptes devant les trésoriers qui les vérifient, paraphent leurs registres et reçoivent leurs cautions. Les trésoriers contrôlent les "états au vrai" des receveurs du domaine, sortes de mémoires sommaires de la recette et de la dépense faites réellement par ces comptables.
- La préparation annuelle de l'état des domaines
Il s'agit d'une sorte de budget dans lequel sont notées les dépenses et recettes prévues concernant les agents : gages d'officiers du sénéchal, du présidial, réparations réalisées au bureau des finances, aumônes, pain des pauvres.
- L'entretien de tous les bâtiments relevant du souverain
Les trésoriers sont chargés de cet entretien : châteaux, maisons, fortifications, prisons, auditoires, geôles, prétoires. C'est une partie essentielle de leur fonction.
- La réception de la foi et de l'hommage des vassaux de la couronne
Il s'agit là de l'œuvre de conservation domaniale par excellence dans une société d'essence féodale. L'hommage est exigible lors du changement de titulaire du fief, ainsi qu'à chaque mutation de seigneur. Il est dû à chaque avènement à la couronne par tous les possesseurs de fiefs de la mouvance royale. Les sénéchaux, qui sont les plus anciens officiers de la couronne dans la province, reçoivent les hommages depuis 1239. Cet usage change à partir de 1445 et donne aux trésoriers le droit de promouvoir les hommages, mais aussi de les recevoir. Après l'hommage, prêté par le vassal devant les trésoriers, suit une formalité supplémentaire, "l'aveu et dénombrement", acte écrit dans lequel le vassal avoue tenir le fief de son seigneur et en fait la description détaillée. Peu à peu, l'hommage s'efface devant l'aveu et dénombrement, et les droits de mutation qui l'accompagnent.
- L'ensaisinement des censives du domaine royal
En plus des terres concédées à titre de fief, le roi octroie des terres en roture à la condition d'en acquitter le cens, c'est-à-dire une redevance, peu élevée, presque toujours payée en argent, due annuellement par le censitaire. Le droit de cens est le plus général de tous les droits seigneuriaux et caractérise uniquement la terre roturière. Son utilité est grande car il est la marque indélébile de la directe seigneuriale, ce qui entraine une sujétion à des droits de mutation qui peuvent s'avérer importants, comme celui de lods et ventes. Ainsi, le cens est-il irrachetable, imprescriptible et insaisissable. Les trésoriers sont chargés de s'assurer de la véracité des états des censives. Ils s'occupent aussi de délivrer les saisines au nouvel acquéreur qui ainsi se fait "ensaisiner", c'est-à-dire reconnaitre comme nouveau possesseur du bien. A partir de 1701, cette fonction est confiée au receveur général des domaines.
- La confection de papiers terriers
Cette opération consiste en un recueil d'aveux et dénombrements, déclarations et reconnaissances, passés par les tenanciers d'une seigneurie, avec indication exacte de leurs tenures et des redevances auxquelles ils sont astreints. Une bonne tenue de ce cadastre est essentielle pour le seigneur, et en premier lieu pour le monarque, désireux de s'informer des mutations survenues parmi les censitaires et parmi les tenures, afin d'assurer la bonne conservation de son domaine.
- La mise en fermage des différents biens dépendant du domaine
Croissance du domaine et perception de ses revenus
Le domaine royal, dans sa première acception, est l'ensemble des terres sur lesquelles s'exerce directement l'autorité du roi. Avec le temps, cette définition évolue pour qualifier l'ensemble des droits dont le souverain dispose sur les terres relevant directement de son autorité, sur leurs habitants et sur les choses destinées à l'usage public. Les juristes font alors la différence entre le "domaine corporel" et le "domaine incorporel", pour finalement distinguer le domaine immuable, muable et casuel.
- Le domaine immuable
Il consiste dans les cens, les rentes et les autres redevances dues au souverain, qui sont toujours les mêmes et qui ne varient jamais. Les trésoriers en font encaisser les produits par les receveurs des domaines.
- Le domaine muable
Il comprend tous les biens qui peuvent changer de nature ou de prix. Les greffes, les prisons, les moulins, les fours et pressoirs banaux, les terres, les maisons, les bois et les étangs en font partie. Les moulins, fours, pressoirs, halles, maisons, boutiques, terres vaines et vagues, landes, bruyères, travers, îles, îlots, etc. sont des biens d'importance ou de profit faible, plus coûteux souvent que profitables. Ils constituent les "petits domaines de la couronne" par opposition au "grand domaine" composé de seigneuries d'importance.
Ces biens, dont la liste s'est considérablement accrue avec les temps peuvent faire l'objet d'aliénations dont les bénéficiaires, les engagistes, obtiennent un droit de propriété "incommutable", préservé normalement du droit de rachat. En réalité, ces propriétaires sont contraints de verser périodiquement des rallonges de prix au trésor royal sous peine de voir la clause en question jouer contre eux. Le plus souvent, les particuliers sollicitent les trésoriers généraux des finances dans le but d'inféoder pour eux-mêmes ou leurs héritiers un terrain appartenant au domaine royal. La cession de ces portions du domaine dont les charges égalent parfois les revenus peuvent être d'un meilleur rendement dans les mains des engagistes.
On distingue :
-- Le champart : il correspond à une portion de récolte due au seigneur par le censitaire. Levé sur la récolte, il est exigible uniquement quand la terre est cultivée. Le champart, ou terrage, est essentiellement une redevance en grain, ce qui exempte de ce fait les vignes, bois, légumes et arbres fruitiers.
-- Les tabellionnages et le contrôle des actes des notaires et des exploits : un édit de février 1704 attribue temporairement aux trésoriers de France la connaissance de ce droit de contrôle qui revient par la suite à l'intendant de la province.
-- Les péages et barrages : il s'agit de droits seigneuriaux levés sur les hommes mais aussi les chevaux, les bestiaux et toutes voitures qui passent par les lieux où sont établis ces droits. Les droits de péages peuvent appartenir à des seigneurs particuliers par concession du roi mais ils restent soumis à la juridiction des trésoriers de France.
-- Le rouage : ce droit consiste en une taxe levée sur les voitures et destinée à l'entretien des routes et chemins.
-- Les poids et mesures : leur variété est tellement importante que la monarchie tente de les rationaliser et les uniformiser en instituant des jaugeurs. A la fin du XVIe siècle, ces charges sont érigées en offices royaux, ce qui a pour conséquence le rattachement de ces droits au domaine et leur perception par le roi.
-- Le droit de minage : il est perçu sur les grains et autres marchandises vendus dans les foires et marchés. On le rencontre aussi sous le nom de droit de hallage, leyde, stellage ou encore bichenage. Appartenant au roi ou au seigneur haut-justicier, il s'agit d'un droit de mesurage institué dans l'intérêt du public pour prévenir les fraudes.
-- Les droits de voirie : très lucratifs, ils sont payés par toutes les personnes qui établissent une construction sur la voie publique.
-- L'établissement des foires et marchés : c'est un droit qui appartient au souverain. Les lettres patentes obtenues pour jouir de ce privilège doivent être enregistrées au bureau des finances.
-- Le dixième des mines : les rois de France lèvent le dixième de toutes les mines et métaux extraits des terres du royaume. Ce droit, déclaré domanial dans plusieurs ordonnances, est abrogé par une loi du 18 juillet 1791.
-- Le droit de franc-fief : il est exigible des roturiers qui se portent acquéreurs d'un bien noble afin de compenser l'abrègement, c'est-à-dire la diminution de valeur, que subit alors le fief concerné. Sous Philippe-le-Bel ce droit est levé tous les trente ans, puis, à partir de 1655, il devient un droit annuel, équivalent au vingtième du revenu d'une année, payable au seul souverain pour tout bien noble.
Les baux à ferme de tous ces biens et droits sont établis par les trésoriers généraux conformément à l'édit de 1577.
- Le domaine casuel
Opposé au domaine fixe, constitué des domaines immuable et muable, le domaine casuel comprend tout ce qui appartient au roi par droit de conquête, acquisition, succession, aubaine, confiscation, bâtardise, et déshérence. Il peut être aliéné par le roi tant qu'il conserve cette qualité, car il n'est pas considéré comme étant véritablement annexé à la couronne. Cependant, le domaine casuel devient fixe après dix années de jouissance, ou bien quand il a été réuni au domaine fixe par quelque édit, déclaration ou lettres patentes.
On distingue :
-- Le quint et le requint : il s'agit d'un droit féodal dû à un seigneur quand un fief relevant de lui se transmet par vente. Le quint, ou cinquième partie, est un droit de mutation exigé par le seigneur pour obtenir son consentement à la vente. Par la suite, le quint faisant partie du prix de vente, il faut rajouter le requint, qui équivaut à la cinquième partie du quint dû par l'acquéreur.
-- Le droit de lods et ventes : il s'agit du droit le plus important et le plus productif. Il est exigé par le seigneur en cas de mutation d'une censive relevant de son domaine. Il est acquitté à la fois par l'acquéreur (lods) et le vendeur (ventes). Ne s'appliquant qu'aux héritages roturiers, son montant peut varier sensiblement et équivaut généralement au douzième du prix.
-- Le droit de rachat ou de relief : il s'exerce lorsqu'un fief ou une terre tenue en censive change de main autrement qu'en ligne directe ou qu'au cours d'une vente. Il correspond à une année de revenus du fief ou de la terre. La perception de tous ces droits est assurée par les receveurs des domaines qui agissent sous le contrôle des trésoriers.
-- Le droit d'aubaine : droit qu'a le roi de France de succéder à tous les étrangers décédés dans le royaume sans avoir obtenu de lettres de naturalité. Sa rigueur est peu à peu atténuée car ce droit comporte des inconvénients, bientôt réglés par des accords entre Etats. Il a presque entièrement disparu à la Révolution.
-- Le droit de bâtardise : il donne au souverain la possibilité de succéder aux bâtards décédés sans avoir laissé d'enfants et sans avoir obtenu de lettres de légitimation. Là aussi, progressivement, des assouplissements sont admis, notamment lors de legs pieux établis par testament.
-- Le droit de déshérence : en vertu de ce droit, le seigneur peut recueillir les successions de ceux qui décèdent sans héritiers. Les immeubles reviennent au seigneur haut-justiciers et les meubles au seigneur du domicile.
-- Le droit de confiscation : droit par lequel le monarque saisit les biens d'un homme condamné à mort, aux galères ou au bannissement perpétuel. Il n'est pas en usage dans tout le royaume, seulement dans certaines provinces où prévaut la maxime : "qui confisque le corps confisque le bien". Lorsqu'on y a recours, la confiscation a le plus souvent lieu au profit du roi.
-- Les épaves et trésors : tout ce qui est trouvé de manière fortuite, comme un trésor, de l'argent, de l'or, des pierreries, des animaux errants ou égarés, appartient au souverain ou au seigneur haut-justicier, à défaut au bout d'une année de réclamation légitime.
-- Les biens vacants et sans maître : les biens vacants correspondent à des héritages abandonnés et dont on ne connait pas le propriétaire. Ils sont finalement réunis au domaine. Les trésoriers sont chargés de veiller à ce que les biens revenant au souverain par ces droits ne lui échappent pas.
-- Le droit de litige : ce droit entre dans les droits royaux car le souverain a acquis, depuis Charles VI, un droit de patronage sur toutes les églises du royaume. Le patron est celui qui a fondé, bâti ou doté une église, et qui, par voie de conséquence a obtenu un droit de patronage dont ses descendants jouissent après lui. Il dispose de prérogatives honorifiques et utiles. Dans le cas où deux seigneurs s'opposent au sujet de la détention d'un patronage, le roi a le pouvoir d'en administrer à son profit les bénéfices.
-- Le droit de régale : le roi exerce ce droit en cas de vacance d'un siège épiscopal. En attendant l'arrivée d'un nouveau titulaire, il prend le diocèse sous sa protection, l'administre et s'en approprie les revenus. On distingue la régale temporelle, qui permet au roi d'encaisser les revenus du diocèse, de la régale spirituelle qui lui permet de procéder à sa guise aux nominations à la tête des cures (ou paroisses) et des principales institutions ecclésiastiques du diocèse.
-- Les droit des nouveaux acquêts : ce droit s'exerce sur les gens de mainmorte, autrement dit les corporations, congrégations religieuses, communautés d'arts et de métiers, collèges, hôpitaux, etc. doués du privilège de pérennité et donc ne mourant jamais. Leur bien ne se transmettant pas par succession et ne s'aliénant guère, le trésor public se voit ainsi privé de revenus. Etabli à l'origine comme une taxe due lors de toute nouvelle acquisition avant amortissement, ce droit évolue pour représenter une année de revenu pour vingt années de jouissance. Ainsi, chaque année, les gens de mainmorte payent le vingtième des revenus des biens non amortis.
-- Le droit d'amortissement : l'amortissement est une dispense accordée par le roi aux gens de mainmorte de posséder des biens qu'il leur est normalement interdit d'acquérir. Le droit d'amortissement est une finance réglée au souverain pour obtenir une concession, en signe de dédommagement des profits qu'il aurait pu réaliser sur les héritages amortis si ces derniers étaient restés dans le commerce ordinaire.
Compétences liées aux impositions
Important dans les pays d'élection, le rôle des trésoriers de France est moindre dans les pays d'Etat, où la province assure elle-même l'assiette et la levée de la taille dite réelle. Il demeure cependant une institution de contrôle du personnel de l'impôt : les receveurs des tailles ou élus par exemple.
Les différentes finances extraordinaires
Les finances dites extraordinaires (par opposition aux finances ordinaires constituées du revenu du domaine royal) sont levées d'abord sous forme d'aides féodales. Avec le temps, elles comprennent en définitive des impôts directs (taille, puis à la fin du XVIIe siècle la capitation et le vingtième) et des impôts indirects (aides, traites et gabelle). Permanentes à partir de 1356, leur perception, assurée par les élus qui les afferment, est centralisée et administrée par les receveurs généraux des Finances, le contentieux en étant réservé à la Cour des aides. La distinction entre finances ordinaires et extraordinaires s'estompe avec la création en 1523 du Trésor de l'épargne où viennent se fondre les deux sources de revenus, avec l'installation, en 1552, des Bureaux des finances (un par généralité) et avec la création en 1665 du Contrôle général des finances.
Les impositions fixes comprennent en outre la taille, l'aide, le préciput de l'équivalent, l'octroi, le taillon, le comptereau, les réparations des places frontières, les frais des Etats, les mortes payes et les garnisons, etc.
- La taille : impôt direct dont sont exemptés le clergé et la noblesse, la taille est à l'origine perçue occasionnellement. Elle devient un impôt permanent sous le règne de Charles VII. La taille peut peser sur les individus (taille personnelle) ou sur la terre (taille réelle) suivant les régions. En Languedoc, la taille est réelle. Elle atteint la terre roturière, quel que soit son possesseur et non pas les biens nobles qui en restent exemptés.
- Le taillon : appelé aussi "petite taille" ou "commutation de vivres", le taillon est un supplément à la taille établi par Henri II en 1549. Il se lève par addition au principal de la taille.
- Les aides : ce terme désigne tout d'abord le secours que le peuple octroie au roi pour ses besoins et pour ceux de l'Etat. Progressivement, ce mot n'est plus employé que pour indiquer les divers droits qui sont levés sur les vins, eaux-de-vie, cidre, bière et autres boissons vendues tant en gros qu'au détail dans tout le royaume, ainsi que les marchandises qui se vendent et se transportent d'une province ou d'une ville à une autre.
- Le préciput de l'équivalent : impôt propre à la province de Languedoc, le préciput de l'équivalent est institué en 1444 pour "équivaloir" aux aides rétablies par Charles VII. Moyennant une somme fixe, la province peut lever à son profit des droits sur la viande, le poisson frais ou salé et le vin qui constituent l'équivalent. Le préciput de l'équivalent est la part du produit de l'impôt qui revient au trésor royal. Ce tribut perdure et est affermé tous les six ans. Perçu à l'origine dans les villes murées, il est levé dans toute la province à partir de 1704.
- Le don gratuit : par ce don gratuit, la province répond aux demandes présentées chaque année par les représentants du roi (gouverneur puis intendant à partir du XVIIe siècle). Malgré son nom, le don gratuit est payé tous les ans.
- L'octroi : taxe qui se lève sur les marchandises et denrées qui entrent, sortent des villes ou qui s'y débitent. Les fonds récoltés doivent servir aux réparations des fortifications, décorations des villes, ponts, pavés, entretien des fontaines et des horloges, etc.
- Le comptereau : il s'agit des dépenses extraordinaires des frais d'Etat.
Une compétence fiscale réduite
L'édit d'août 1576 attribue toute l'autorité, intendance et direction des finances aux trésoriers de France. Leur arrivée dans la province de Languedoc ne suscite pas d'opposition de la part des Etats qui voient dans la création du Bureau la confirmation et l'extension du régime déjà existant. Aucune raison ne justifie un éventuel conflit puisque les trésoriers de France se contentent d'informer les Etats sur le montant du don gratuit de l'année. Les trésoriers ne prennent pas part à la répartition ainsi qu'à la surveillance du recouvrement des impositions, situation qui évolue quelque peu au XVIIe siècle.
Par contre, ces magistrats assument une fonction d'importance : le contrôle du personnel des finances.
Le pouvoir des Etats de Languedoc
Emanation de la tradition provinciale, les Etats de Languedoc se sont élevés depuis le XVe siècle, par de multiples empiètements, à la dignité d'assemblée suprême pour l'administration civile de la province. Très influents politiquement, ils ne désirent plus être cantonnés au règlement et à la distribution de sommes imposables sur la province. Aucune loi générale n'est mise en application si elle n'est pas passée par l'organe des Etats, et nulle imposition n'est établie sur le Languedoc sans leur consentement. De plus, les Etats retiennent une partie des attributions judiciaires du Parlement de Toulouse et détiennent, en concurrence avec la Chambre des comptes de Montpellier, le contrôle de la perception des impôts et la juridiction financière. Leur souci de préserver les franchises acquises les rendent populaires auprès des habitants de la province.
Se réunissant chaque année et regroupant les représentants du clergé, de la noblesse et du tiers état, les Etats de Languedoc nomment des officiers chargés de gérer les intérêts de la province pendant l'intervalle des cessions. Le trésorier de la bourse est le plus important d'entre eux. Il centralise une partie des impôts et assume la fonction de banquier de la province. Trois syndics généraux s'occupent en principe chacun des trois anciennes sénéchaussées. Des greffiers sont chargés de la rédaction des procès-verbaux des délibérations et assurent la conservation des archives.
Le rôle croissant des trésoriers de France : l'édit de Béziers d'octobre 1632
Le système de répartition de l'impôt direct par diocèses civils puis par communautés puis enfin entre les habitants, à l'aide des compoix, limite considérablement le champ d'action des trésoriers de France. La situation évolue notablement à Montpellier à partir de 1629, lorsque le cardinal de Richelieu, décidé à faire disparaitre les derniers vestiges d'autonomie dans les provinces, entame un bras de fer avec les Etats de Languedoc. En juillet 1629, sont instituées d'une part la réunion de la Cour des aides et de la Chambre des comptes, et d'autre part la création de quatorze bureaux d'élections à effectif complet et huit plus réduits. Ces bureaux d'élections sont instaurés pour centraliser et reprendre le contrôle de l'assiette des impôts. Les assemblées diocésaines sont supprimées. Ces mesures prises prévoient l'exclusion des Etats dans la gestion des finances de la province, réduisant considérablement et même totalement leur influence politique.
Les Etats s'opposent à ces nouveaux édits, appuyés par le Parlement de Toulouse, puis bientôt par le gouverneur de la province de Languedoc, le duc de Montmorency, qui prend les armes contre le roi. Devant Castelnaudary, le combat tourne à l'avantage des armées royales et Henri II de Montmorency est capturé. Sa décapitation le 30 octobre 1632 met définitivement fin à la révolte.
L'édit de Béziers d'octobre 1632 réduit à néant les privilèges languedociens transformant radicalement le droit provincial administratif. La durée des Etats est limitée à quinze jours pour accomplir les opérations de comptabilité. L'assemblée a obligation de voter les impositions directes sans discussion possible. Le trésorier de la bourse devient officier royal, sa désignation échappe aux Etats, et cette charge est assumée par trois titulaires. Le temps des cessions des assemblées des diocèses, désormais dirigées par les trésoriers de France, ne doit pas excéder huit jours par an. Les consuls de chaque communauté ont l'obligation de mettre à jour un registre des dépenses réalisées, en plusieurs exemplaires destinés au greffe du diocèse et aux trésoriers de France. Les agents royaux sont habilités à vérifier les comptabilités de chaque paroisse dans des inspections régulières. La qualité de gouverneur n'est plus qu'honorifique alors que les prérogatives de l'intendant se renforcent. Le Languedoc autonome du début du XVIIe siècle, dépendant politiquement du pouvoir central mais séparé administrativement, n'est plus qu'un lointain souvenir. Cette nouvelle conjoncture, découlant de l'édit de Béziers de 1632, est favorable aux trésoriers de France. Cependant, les nouvelles attributions dont ils disposent sont rapidement une source de conflit, notamment avec le Cour des comptes, aides et finances dans les années 1633-1634.
Autorité sur les comptables
Très tôt, les généraux des finances se voient attribuer le pouvoir de contrôler divers comptables. Cette compétence les oblige à se déplacer régulièrement. Ils disposent du droit de sanctionner le comptable défaillant, coupable d'omissions de recettes. Dans pareil cas, la mesure généralement adoptée est la suspension, et malgré l'appel du receveur mis en cause devant la Cour des aides, l'établissement d'un commis chargé d'assurer la gestion provisoire de la recette. Avec le temps, les généraux des finances deviennent plus sédentaires et des contrôleurs sont nommés pour les assister dans leur tâche. Le Bureau des finances de Montpellier hérite de cette fonction de surveillance qui porte sur les trésoriers des mortes payes, les contrôleurs des tailles, les receveurs et payeurs des gages du prévôt général de la province, etc.
Les principales missions du Bureau des finances vis-à-vis des comptables sont, d'une part, la réception et l'enregistrement de leurs lettres de provision et, d'autre part, le contrôle de la gestion de ces officiers des finances.
- Réception et enregistrement des lettres de provision
Les officiers comptables (receveurs, contrôleurs) ont l'obligation de se faire recevoir au Bureau des finances au moment de leur entrée en charge. Cette contrainte se résume bien souvent en une simple formalité. Si les officiers comptables relèvent de la Chambre des comptes et du Bureau, les trésoriers ne procèdent pas à une enquête personnelle avant la prestation de serment. C'est le cas pour les receveurs généraux et particuliers du domaine, les receveurs et contrôleurs généraux des finances et les receveurs des tailles qui sont reçus en la Chambre des comptes et prêtent serment auprès du Bureau. Dans l'autre hypothèse, les droits des trésoriers sont entiers.
Après ces formalités, véritables témoignage de subordination, l'officier comptable est reçu en sa charge et ses lettres de provisions enregistrées. Cette procédure a un coût que l'intéressé doit acquitter au greffe du Bureau.
De plus, avant l'entrée en exercice, tout comptable est tenu de déclarer une caution solvable. Chaque année, les trésoriers remettent les actes de constitution et de renouvellement des cautions au greffier de la Chambre des comptes, cette dernière étant la seule apte pour libérer les cautions après l'apurement des comptes des comptables.
- Contrôle de la gestion des officiers des finances
Les officiers des finances, qui ont tous une obligation de résidence, tiennent un livre journal dans lequel ils écrivent, jour après jour, les recettes et les dépenses réalisées. Avant son ouverture, ce registre est relié, signé et paraphé dans chaque feuillet. Les trésoriers le font pour ceux des receveurs généraux des finances et des receveurs des tailles du chef-lieu de la généralité.
Tous les ans, ces magistrats dressent et envoient au Conseil du roi les "états de valeur" de la généralité concernant les finances. Ils mentionnent respectivement, en recette, les sommes qui vont être perçues durant l'année et, en dépense, les charges qui doivent être acquittées.
Ces états servent de base à l'état du roi. Arrêté en Conseil du roi sur proposition du surintendant des finances, ce rôle contient les noms des propriétaires de gages, ainsi que les augmentations de gages, de rentes et de pensions assignées sur les finances royales. Il est accompagné des ordres nécessaires pour faire acquitter ces dépenses.
Les trésoriers de France délivrent ensuite, en conformité avec l'état du roi, des états par estimation destinés aux receveurs généraux de la généralité. Ces états précisent les sommes dont le receveur général doit faire assurer la perception tout comme les charges qu'il doit régler ou faire payer par les receveurs particuliers.
Chaque trimestre, à date régulière, les trésoriers de France contrôlent les opérations par l'envoi d'un trésorier à la maison du comptable. En présence de l'intéressé et d'un greffier, le trésorier lit le registre des recettes qui lui est soumis et qu'il paraphe des mots "ne varietur". Il ordonne alors l'ouverture des coffres, fait l'inventaire des fonds et rédige un procès-verbal constatant la concordance avec le chiffre mentionné dans le livre de compte.
En fin d'exercice, les receveurs généraux et particuliers, ainsi que les autres comptables soumis à la juridiction du Bureau des finances, sont contraints à compter par "états au vrai" devant ses magistrats. Cet état est un compte de gestion, un mémoire sommaire de la recette et de la dépense d'un comptable. Ce dernier doit le présenter dans les trois mois qui suivent la fin de son exercice. Les trésoriers s'assurent de n'admettre dans ce compte de gestion que ce qui est compris dans l'état du roi, dans le but d'empêcher tout dépassement de crédit. En cas de défaut d'acquis, ils optent alors pour une admission des comptes sous réserve de la production de la quittance. Les trésoriers de France ne disposent que de quinze jours pour arrêter les états au vrai qui leur sont présentés. Après quoi, ils font des mandements ou "lettres d'état", enjoignant aux receveurs particuliers de remettre les sommes restant à payer pour s'acquitter de leurs comptes à leurs supérieurs, les receveurs généraux.
Des trésoriers de France, intendants des gabelles
En Languedoc, les trésoriers de France sont intendants des gabelles, ce qui n'est pas le cas dans d'autres bureaux des finances. Les différends qui naissent de la vente ou de la qualité du sel, sont jugés en première instance par les greniers à sel, représentant à la fois des organes de stockage, des bureaux administratifs et des juridictions d'exception, et en appel par la Cour des aides. A Montpellier, les trésoriers sont très impliqués dans la préservation du bon fonctionnement des salins, car le système des gabelles donne lieu à toutes sortes d'abus et de fraudes.
- L'obtention de la qualité d'intendants des gabelles par les trésoriers
La gabelle est fondée sur une situation de monopole public, ou tout au moins de contrôle lucratif par le pouvoir. Le roi perçoit une taxe sur la vente de la marchandise et les généraux des finances en ont la charge, aidés en cela par les grenetiers. Ces agents sont assistés aussi de receveurs de la gabelle et de mesureurs. Leur nombre s'accroit considérablement au XVIe siècle. Dans les greniers à sel, les offices se multiplient : lieutenant, procureur et avocat du roi, greffiers, sergents, receveurs, contrôleurs et vendeurs du sel à petite mesure, les regrattiers. Parallèlement à cette augmentation d'officiers, se développe la mise en ferme de la gabelle. Chaque grenier est adjugé, puis les fermes adjudicataires en prennent plusieurs, ce qui entraine la constitution de fermes d'ampleurs différentes en raison de leur étendue, les recettes produites tout comme la durée des baux accordés. Les fermiers sont tenus d'acheter le sel dans les salines un certain prix, d'y payer les droits du roi et de le faire conduire à leurs frais dans les greniers où ils font livrer le sel au peuple par leurs commis. Ainsi, dispensés des obligations commerciales et fiscales assumées par les fermiers, les officiers du Bureau des finances remplissent surtout des attributions de police et de justice, les grenetiers formant à la longue la juridiction des greniers à sel dont les décisions sont susceptibles d'appel, à l'origine devant les généraux des finances, puis devant la Cour des aides.
En Languedoc, le trésorier général de la généralité de Montpellier a le droit de vérifier l'état au vrai du fermier des gabelles, en sa qualité de général des finances. En 1593, Henri IV institue dans la province deux généraux des gabelles, deux receveurs, deux contrôleurs généraux et deux receveurs particuliers dans chaque grenier. Ces nouveaux officiers concentrent entre leurs mains les anciens pouvoirs des généraux des finances : vérification des états des receveurs généraux, particuliers, des receveurs des gabelles et crues de Peccais, du Rhône et de tous les greniers à sel de Languedoc, réceptions et installations de tous les officiers des gabelles et greniers à sel, vérification des édits et lettres patentes touchant aux gabelles.
Ainsi, est décidé que toute connaissance des gabelles est retirée aux trésoriers du Bureau de Montpellier et que les deniers de ces impôts ne doivent plus aller à la recette générale. La Chambre des comptes s'oppose à cet édit, bientôt suivie par la Cour des aides, par crainte que les nouveaux gages assignés sur les gabelles ne constituent une surcharge gênante pour le règlement des gages de leurs propres officiers. Mais finalement, les deux charges de généraux des gabelles sont acquises par deux trésoriers de France à Montpellier. Le roi décide alors de réunir ces deux charges à celles de trésoriers de France de Montpellier, qui retrouvent alors la pleine intendance des gabelles.
- De la vérification des sels de Peccais au contrôle du personnel des gabelles
La vérification des sels de Peccais, dans le terroir d'Aigues-Mortes, est une des missions des trésoriers. A la fin du XVIIe siècle, les salins de Peccais fournissent le Bas-Languedoc, le Rouergue, le Lyonnais, la Bourgogne, la Bresse, la Savoie et la Suisse. Ils sont, avec Narbonne, l'un des deux seuls centres de production dans le midi de la France. Ce rôle de superviseur des trésoriers montpelliérains implique l'exercice d'un contrôle des manipulations exercées sur le sel afin d'en garantir la qualité.
D'autres compétences leur sont reconnues. On doit présenter à leur vérification tous les privilèges de franc-salé en vertu duquel le roi accorde à quelques officiers et communautés de prendre une certaine quantité de sel dans ses greniers sans payer de droit. Enfin, les trésoriers de Montpellier ont le contrôle hiérarchique du personnel des gabelles. Les officiers des greniers sont tenus de prêter serment au Bureau, d'y faire enregistrer leurs provisions et de payer pour cela les droits exigibles.
Compétences liées à la voirie
C'est l'ordonnance du 20 octobre 1508 qui confère aux trésoriers de France la gestion de la voirie. Cependant, dans la réalité, ce sont les baillis et sénéchaux, bien plus nombreux, qui restent chargés, sur le terrain, de l'entretien des voies de communication. Quand leur nombre augmente, ils se substituent entièrement aux baillis. En 1626, après la suppression de la charge de grand voyer de France (créée pour Sully en 1599), l'autorité sur les grands chemins passe entièrement à la charge des bureaux des finances. Après 1669, les attributions en matière de voirie leur échappent à nouveau pour échoir aux Etats et à l'Intendant, assisté en cela au XVIIIe siècle par l'administration des Ponts et Chaussées.
Le terme de voirie, selon l'acception ancienne, comprend deux objets distincts. Le premier concerne les ponts et chaussées et toutes les voies publiques, leur formation, leur entretien et leur conservation. Le second se rapporte aux constructions, alignements d'édifices et autres règlements de saillies, soit sur les routes, soit dans les villes, bourgs et villages.
Progressivement, au cours du XVIIe siècle, une distinction supplémentaire se fait jour entre grande et petite voirie.
La grande voirie consiste en l'inspection de toutes les sortes de voies publiques (rues, chemins, sentiers, ponts), à donner des alignements, à prévenir les entreprises sur la voie publique et les périls des bâtiments, et à ordonner l'exécution des règlements.
La petite voirie consiste à donner permission de placer des auvents, des étalages, de planter des bornes, de suspendre des enseignes. La plupart des saillies relèvent donc de la petite voirie, tandis que tout ce qui touche à la voie et aux bâtiments constitue la grande voirie.
Une gestion de la voirie morcelée entre plusieurs acteurs
Héritage des structures féodales, une abondance d'officiers, isolés ou en corps, est appelée concurremment à connaître les faits de voirie, entrainant des abus répétés tout comme un grand désordre dans les attributions des hommes chargés de veiller à l'exécution des ouvrages et à l'emploi des deniers.
L'administration des routes, rivières et ouvrages s'y rattachant (ponts, levées) est l'affaire d'instances locales comme les seigneurs haut-justiciers, les villes, les communautés d'habitants, les associations de marchands, les monastères, mais aussi les prévôtés, les baillages et les sénéchaussées.
Avec la centralisation monarchique, l'empiètement de la voirie royale sur la voirie seigneuriale est devenu inéluctable. Les autorités locales font elles aussi les frais de cette prise en main des routes et chemins par le souverain. Les continuelles rivalités et les incessants conflits de juridictions rebutent profondément la monarchie, soucieuse de se libérer de ces entraves qui limitent tout projet de réforme. Profitant de la dissolution progressive des éléments du régime féodal, pour y faire pénétrer de plus en plus son autorité, elle fait appel à d'autres agents.
Des trésoriers grands voyers
Pendant très longtemps, les Etats de Languedoc se sont tenus à l'écart de la gestion de la voirie et des travaux publics. Le pouvoir royal profite de cette léthargie pour agir, en particulier avec l'ordonnance du 20 octobre 1508, relative aux pouvoirs, fonctions et autorités des trésoriers de France (même si cette compétence en matière de voirie leur appartient déjà depuis longtemps). Louis XII confie alors la direction et l'intendance des routes à des personnages de rang gouvernemental : les trésoriers de France.
Après une parenthèse durant laquelle la charge de grand voyer de France est détenue par Maximilien de Béthune, duc de Sully (1598-1626), les Bureaux des finances retrouvent leurs prérogatives. Leur pouvoir se trouve renforcé par un édit d'avril 1627 qui vient leur attribuer la juridiction contentieuse de la voirie, exercée jusqu'à présent par les juges ordinaires.
Concurrence des Etats et de l'Intendant
En Languedoc, les Etats, soucieux de plus de libertés locales, ne tardent pas à réagir et à partir de la deuxième moitié du XVIIe siècle, les trésoriers montpelliérains perdent beaucoup de leurs attributions. Un arrêt du Conseil du 4 septembre 1651 permet à la province de lever un impôt afin de financer la construction et l'entretien des chemins. Un autre arrêt, daté de 1663 restreint les compétences du Bureau relatives à la connaissance de l'alignement des rues. Au fil du temps, au XVIIIe siècle, beaucoup de travaux de voirie sont exécutés aux dépens du pouvoir central par les agents des Etats. Pour certains, le roi fournit une partie des fonds et en dirige la réalisation, mais le plus grand nombre est fait aux seuls dépens de la province.
Parallèlement, le gouvernement de l'intendant dans la province sape un peu plus l'autorité des trésoriers en matière de voirie. Il partage avec les Etats la charge des travaux publics et décide en premier ressort de toutes les questions de voirie. De plus, l'intendant juge tous les procès relatifs aux chemins.
Prérogatives des trésoriers
- Grands chemins : le domaine d'intervention des trésoriers en matière de grands chemins se limite très tôt à leur surveillance.
- Petits chemins : les trésoriers de France font réparer les chemins de traverse ou vicinaux par les riverains. Ces magistrats défendent aux particuliers de les labourer, font planter les bas-côtés des routes et en paver au moins le milieu. Des chemins détériorés peuvent être fermés pour un temps s'ils le jugent utile. Ils fixent leur largeur et sont compétents pour décider d'un changement de parcours. Ils empêchent également le rétrécissement abusif des voies par les propriétaires riverains.
- Les ponts : en théorie, les ponts sont du ressort des trésoriers, mais la province prend très souvent l'affaire en main.
- Les cours d'eau, canaux et rivières : les trésoriers sont habilités à aménager les cours d'eau. Le contrôle de la régularité des titres des seigneurs péagers constitue une autre de leur fonction. En effet, ces droits à péage s'opposent à la liberté publique et aucun d'entre eux n'est percevable sans permission du pouvoir central, attestée par possession centenaire établie par la réception d'aveu ou par lettres patentes.
- La voirie urbaine : l'intervention des trésoriers en matière d'autorisations, d'interdictions, d'adjudications, de réparations, laisse présager que leur compétence était quasi exclusive. Ils sont toujours prêts à réglementer pour préserver la voie publique et toute nouvelle construction n'est envisageable qu'après instruction de la demande auprès du Bureau. La procédure suivie dans pareil cas est immuable : après requête adressée à leur corps, ils désignent l'un d'eux qui fait procéder à l'alignement par le maître des ouvrages royaux (ou à défaut par un architecte ou un maçon) en présence du procureur du roi, des voisins, du maire et des consuls. Un procès-verbal est ensuite dressé et rapporté au tribunal. Là, ce dernier, après avis du parquet, rend son ordonnance d'alignement. Si le Bureau envisage l'élargissement de certaines voies, les propriétaires obligés de reculer leur façade sont indemnisés. La pose de bornes, d'enseignes, de comptoirs, de balcons, de bancs, de marches, etc., et en règle générale de tout ce qui est susceptible d'encombrer la rue, qu'il s'agisse d'installations fixes ou temporaires, nécessite systématiquement une autorisation des trésoriers. Enfin, ils sont aussi qualifiés pour ordonner la réparation ou la destruction des maisons menaçant ruine.
Le personnel chargé du contrôle de la voirie
Pour accomplir leur tâche de grands voyers, les trésoriers sont assistés de voyers d'arrondissements dont les fonctions sont multiples :
- Visites régulières sur les lieux afin de s'assurer qu'aucune atteinte aux ordonnances relatives à la grande et petite voirie ne se produit. Lors de ces déplacements, ils dressent des procès-verbaux qu'ils envoient ensuite aux greffes des Bureaux. Ces documents sont alors transmis aux procureurs du roi.
- Traitement des permissions particulières au niveau de l'arrondissement et envoi de ces requêtes auprès des trésoriers de France qui statuent. En cas d'avis favorable, le voyer se rend sur les lieux et vérifie si les travaux effectués sont conformes aux exigences de l'ordonnance rendue.
- Mise à jour périodique d'un registre paraphé par les Bureaux, où sont inscrits les alignements, les permissions, les noms des intéressés et les endroits concernés.
Ces agents subalternes sont supprimés en 1697 et remplacés par des jurés-experts-priseurs et arpenteurs.
